市域社会治理视域下司法建议制度实施问题研究

司法建议作为人民法院审判职能的延伸，以其参与社会治理的特殊优势，近年来，与“创新社会治理”“扫黑除恶”以及“切实解决执行难”等社会热点话题密切相连，且期待其在助力推动国家治理体系治理能力和现代化中发挥重要作用。但是实际上，由于定位不明确和机制不完善等因素之局限，司法建议在推动社会治理的司法实践中并未达到应有的预期效果。基于此，本文旨在通过汇总分析芜湖市10家法院130份司法建议，在实证分析与原因探寻的基础上，试图以厘定市域社会治理背景下司法建议的制度定位为主线，结合机制完善与思路创新，以期寻找一条司法建议的机制体制优化路径。

一、实践探索：司法建议制度运行的实证分析

从2000年至2022年，以近22年来最高人民法院工作报告表述为参考，有11份报告共15次提到司法建议，彰显了其在法院工作中的重要地位。但是，作为在中国现实中产生并运行了数十年的司法建议制度，在司法实践中，其规范性与实效性与司法建议制度的设计期望效果存在一定差距。

（一）审视：司法建议制度运行的样本分析

通过对样本法院司法建议工作的实践操作进行研究，在制度分析、具体案例汇总的基础上，发现当前法院司法建议工作呈现以下特点：

一是类型集中化。通过对于样本法院司法建议数据分析，发现司法建议类型上呈现集中化特点，具体展现为“四个集中化”。

二是质量差异化。虽然最高人民法院以制度化规定从顶部设计推进司法建议工作，但是样本中不同人民法院司法建议的制作质量差异却较大。在选取的司法建议样本中，可以看到有契合问题、举措有力的司法建议，比如，J法院在基于刑事审判发现的企业在资金管理中存在的具体问题而发出的司法建议中, 对企业存在的问题予以建议, 帮助其改进。据J法院调研反馈,此部分司法建议的功效非常显著。但是，也存在着问题模糊、举措简单的司法建议，此类建议大多只是对被建议单位模糊指出问题，没有相应的理论依据和论证，并且针对问题提出的相关建议举措也是乏善可陈，缺乏有针对性、建设性和操作性的措施。甚至，部分司法建议在格式和措辞上仍存在不规范的问题。

三是反馈形式化。通过对于样本法院130份司法建议中反馈情况分析发现，仅有18份司法建议未收到反馈，司法建议的反馈率达到86.15%，司法建议的反馈逐渐改变了以往“石沉大海”的情况。但是，在对于被建议单位、企业等反馈的具体内容来看，有40份反馈内容大致为“采纳，将完善、改进或加强相关措施”，有52份简单表述了对于司法建议的工作举措，仅20份反馈意见中根据司法建议内容详细列举了工作举措，占样本司法建议的15%。由此，可以看出司法建议反馈率虽得到提高，但仍存在反馈形式化的困境。

四是公开虚置化。在最高人民法院以及各地法院关于司法建议工作的规定中，均强调了争取全社会对于司法建议的理解和支持，而作为重要途径的司法建议公开制度却是处于被虚置的尴尬地位。样本法院均未在其官方网站对司法建议数据统计以及司法建议书内容进行公开，即样本法院法院对于司法建议的公开却仍持谨慎态度，致使社会公众和媒体对司法建议了解较少，社会关注度低，导致推动司法建议制度的社会力量弱化。

（二）追因：司法建议制度系统性困境的原因探寻

上述实证分析显示，当前法院司法建议工作呈现类型集中化、质量差异化、反馈形式化以及公开虚置化的特点，从而陷入系统性困境。上述特点的展现源于司法建议制度的操作实践、制定机制以及功能定位的结构性失衡，以下从微观、中观、宏观三个层面予以层层剖析：

1.微观层面：司法建议内容的操作偏差

从样本中的司法建议来看，法院提出的部分司法建议在内容上具有一定的抽象性和原则性，往往会使用“加强领导”“高度重视”“积极采取措施”等内容不确定的语词。但是，在实践中，被建议对象如何将这些抽象的词语转化为法院需要其作出的具体行动，便会面临难题。有的司法建议虽然提出的相关举措非常具体详实，但是，由于法官往往基于其专业的“法律人”角色，提出的建议有着较强的法学专业理论色彩，从而缺乏法律知识与能力的被建议对象则只能“望书兴叹”。同时，由于部分被建议对象仅将法律作为与人情、经济、效率等共同考虑的衡量因素之一，因此，若法院在提出的建议中，仅考虑法律这一唯一角度，也必然会影响被建议对象对司法建议措施考虑以及推进。

2.中观层面：司法建议配套的机制偏差

通过梳理总结最高院关于司法建议的相关规定以及司法建议制度的实践操作，发现在司法建议制度运行过程中的制发流程呈线性结构且未形成工作闭环。根据最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》中相关规定，司法建议在制定、发送程序中，大致呈现为“审判业务部门制定——司法建议日常管理部门审核——分管院领导或者院长签发——被建议单位”的流程，而这一流程呈现“线性构造”的组织模式特点，即是以直线样式为基础，在各级生产管理者之下设置相应的职能部门，从事专业管理的一种组织结构模式。相应的，法院在司法建议的制订、审核、签发各流程中，也均设置了相应的职能部门及工作人员且呈直线分布。

但是，在这一线性结构中，法院各相关部门间展现为单向联系关系，导致职能部门横向联系较弱，组织结构壁垒问题突出，组织资源难以有效整合利用，组织体系难以发挥结构性优势。同时，在此种组织结构下，虽作为司法建议制定者的审判业务部门，位于线性结构的首位，但是基于结构内相关资源沿线条纵向分布的特征，导致无法获得法院内各类专业资源的保障，再加上被建议单位对司法建议反馈的形式化，导致司法建议从制作到反馈均受到限制。

3.宏观层面：司法建议定位的认识偏差

从最高人民法院2012 年制定的《关于加强司法建议工作的意见》表述可以看出，规范的司法建议应包含两部分内容，即一是围绕审判和调研指出有关单位面临的问题或存在的不足; 二是针对上述问题提出解决方案，这种方案应当具有具体性、可行性。由此，在司法建议中，法院的角色为“问题的提出者”以及“方案的设计者”。但是，此种定位忽略了实践中，法院在部分专业领域能力的限度以及与被建议单位间信息的不对称和立场差异。如果司法建议相关内容超出法院自身范围，则会导致理想目标无法达成以及司法建议功能紊乱。

二、制度定位：基于现实与理论的二维视角

司法建议产生于中国特有的法院文化也直接反映着中国的法院文化，对于其在司法实践中的制度定位，应具体到司法建议现实实践以及司法理论中进行研究，探寻其在市域社会治理背景下的制度内涵以及未来发展方位。

（一）历史回溯：以参与社会治理为脉络

根据对于我国司法建议制度材料的考证，较为全面的相关规定最早可追溯为1965年司法部发布的关于司法建议制度的文件，在该文件中，将司法建议定义为法院职责，其功能主要为预防犯罪，这也成为我国司法建议制度的起源。且随着时间的推移，逐步演化为以刑事领域为重点，以预防、减少犯罪、维护社会秩序为主要目的一项较为成熟的制度。至改革开放时期，伴随着国家工作中心向经济建设的转移，司法建议方向转为以打击经济犯罪为重点服务国家经济建设。同时，在司法建议制度运行过程中，人民法院逐步探索将刑事领域的司法建议经验向民事、行政等审判领域渗透，其范围、形式和功能不断拓展，从而逐渐使司法建议成为法院全面参与社会建设的重要手段。

随着21世纪以来，我国社会各类矛盾纠纷相互交织、利益冲突逐渐涌现，社会对于法院实质化解纠纷功能的要求更加迫切。法院若仅着力个案判决职能，虽能“定纷”，但往往却未必可以做到止争。正如，卡多佐在《司法过程的性质》中提到的，“当需要填补法律的空白之际，我们应当向它寻求解决办法的对象并不是逻辑演绎，而更多是社会需要。”。从近22年来最高人民法院工作报告对司法建议的表述即可看出，人民法院在司法建议制度运行中进一步强调能动司法理念，推动各级法院以司法建议为手段积极参与各领域社会治理。不断推动把法治理念、法治思维、法治方式、法律制度贯通于国家治理的各个领域、各个方面、各个环节。由此，通过梳理司法建议的历史发展脉络，服务社会建设、参与社会治理是司法建议亘古不变的主题。 

（二）性质厘定：以审判职能延伸为本质

关于司法建议的性质厘定关系到司法建议的实践运用以及未来优化方向，因此，对其性质的厘定，无论是从理论层面还是实践层面都是司法建议制度完善不能避开的问题。首先，从司法建议的时间节点来看，其主要是在相关案件判决作出后，针对案件审判执行中发现的问题，探寻矛盾纠纷根源，以法律专业知识向社会主体提出相关建议，展现的是司法技术手段对于社会治理问题的介入。其次，从司法建议的启动程序来看，在传统法学理念中，往往强调司法在运行中的被动性，严格要求不告不理、不诉不判、恪守中立，将司法的被动性作为司法权的基本特征，将克制作为司法的内在规律。而司法建议制度作为人民法院基于我国国情向社会以及群众提供的一项主动的、积极的司法服务，由此，特征上的差异也印证了司法建议不为司法权的内涵。再次，从司法建议的效力来看，其实质上仅是人民法院针对社会主体作出的参考性建议，虽然其作出机关与裁判一样都是人民法院，但根据制度规定来看，其并不具有实质上的强制力，仅仅只是建议性质。 因此，司法建议无论从时间节点、启动程序，还是效力来看，均指向其作为法院审判职能延伸的本质特征。

（三）现实需求：以社会法治教谕为动因

在社会转型期下，当前，人民法院已深深嵌入我国司法国情和司法体系制度中，其对于审判实践中发现的各类问题必然无法采取超脱的态度。 虽然从理论上来看，在个案的裁判中，作为诉讼双方，无论是胜诉或败诉，都可以通过法院的具体裁判结论了解到法律对一个或多个行为的肯定或者否定评价。而作为理性的当事人，在日后的实践中，应当及时调整自身行为，避免此类纠纷的再次发生，以免重复承担不利后果。但是，这是站在理想的社会管理角度考量的，而在司法实践中，部分当事人往往没有“吃一堑，长一智”的反思，反而是一如既往的开展已被法律否定性评价的行为，不弥补法律行为漏洞，导致此类违法行为不断发生。例如，外市一法院曾在审理消费者诉某超市食品索赔案时发现,在法院内多起案件中消费者均是以食品存在质量问题起诉被告超市，且经审理也支持了消费者要求的十倍赔偿，但企业仍无动于衷。在此情况下，若法院仅仅依靠个案裁判，虽可通过十倍赔偿对消费者权益进行救济，但是无法达到促进被告企业警醒的作用，从根源上保障消费者权益不受侵犯。如果说司法判决是裁判，那么司法建议则是教谕; 如果说在裁判时法院扮演的是仲裁者，那么在建议时法院扮演的则是布道者，促进相关当事人遵循法律规则，理性作出行为判断。

（四）边界探寻：以法律知识与审判界限的双重标准为界限

最高人民法院在《关于加强司法建议工作的意见》中，提出“依法履行好司法建议职责，积极促进有关单位科学决策、完善管理、消除隐患、改进工作、规范行为”，并且规定了需提出司法建议的10种情形。但是，实践中仍会存在哪些情形下应该提或如何提的困境。由此，结合司法建议实践运用情形来看，应在原有的类型划分基础上，引入法官知识边界以及法院审判边界的双重标准理念，对司法建议制度的边界进行再厘定。即，一方面从专业知识角度来看，司法建议中相关问题的提出以及方案的设计应以法官具备的法律知识素养和法律风险漏洞的辨别能力为边界，若超出这一范围，则法官只能以“外行”的身份提出建议，这样便会导致如此情形下的司法建议往往泛泛而谈、无针对性、以偏概全；另一方面，司法建议作为审判职能的延伸，其仍是依附于审判权本身的，受到审判权范围的限制，即司法建议的所针对的问题应是来源于案件审理的相关事实和法律，而不是超出案件审判之外发现的问题。

三、策略求解：以制度设计求解司法建议困境

如前文所述，作为在中国现实中产生并实际运行数十年的一项制度，司法建议具有深厚的社会基础和独特的政治、法律功能。为使其在中国社会法治化进程中发挥更加积极的作用，应以司法建议的功能厘定为基础，以社会治理为制度设计出发点，从路径选择、机制完善、督促反馈以及信息化建设等方面着手，破解当前司法建议制度在理论与操作过程中的困境。

 （一）路径选择：司法建议制度航标再设定

在推进社会管理创新中，人民法院扮演着日益重要的角色，承担着重要的任务。结合司法建议的运行困境以及制度定位，当前，做好司法建议工作的首要前提是对司法建议的制定理念、角色定位以及类型权衡等进行及时更新。

1.理念更新：以建议质量作为司法建议效果发挥的关键

顺应时代潮流，适应我国社会主要矛盾变化，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。，司法建议以其参与社会治理的优势，必然会作为推进国家治理体系和治理能力现代化中法院工作重要内容推进。在司法建议实践中也展现出，司法建议的生命力在于其针对性、有效性与有益性，而非约束力或强制力。即司法建议的工作推进关键并非在于是否对被建议者设定强制义务，而是在于司法建议本身的有效性，司法建议制作的质量直接影响到司法建议工作的效果。因此，在司法建议制定中要坚持把握质量原则，即是否具有合法性、有效性和必要性。同时，为完善司法建议质量，也可探索发挥人民陪审员、特邀调解员等案件参与人的专业特长，提高司法建议水平。

2.角色优化：以“问题提示者”作为司法建议定位

基于司法建议中法官知识以及审判边界的厘定，显示司法建议在参与社会治理中存在着应用边界，由此，对于司法建议的角色定位应进行修正，意味着应当减少现有的将司法建议作为“问题解决方案提供者”的做法，增加以“问题提示者”的角色定位。从而，相应的司法建议程序的启动边界也需在规定原有设定的10种类型上进一步细化，即在识别为应当发出司法建议的情形后，再细化司法建议是否发出、内容如何制作的辨别程序。即司法建议功能应重点定位于在对审判工作中发现的当事人在单位管理、工作开展中存在法律风险以及法律漏洞等问题的提出，只有在被建议单位明显表现出对法律规则、法律程序和法律技术缺乏基本认知的情况下，才有必要从法律角度提供具体的指引。

3.类型权衡：以类案建议与综合性建议作为重点

在最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》以及各地法院关于司法建议的规定中，可以看出对于司法建议的类型划分有着一致的模式，即个案建议、类案建议以及综合性建议，但在实践中，我们发现个案建议在三类司法建议总数中所占比例大于另两种建议类型的总和。可是，通过样本了解，个案司法建议大多为一案一议，且多为提示性建议，但是，实践中个案建议的功能与法院不断发展完善后的以案释法、司法公开制度重叠，此种建议所想要促进的效果往往在案件审理裁判以及个案释法过程中，便已获得，若在庭后再采取司法建议的方式，往往产生叠床架屋、徒增事端的感觉。因此，应严格把关个案建议的发出，不得滥发，且结合社会发展以及司法建议在参与社会治理中的功能变迁，重点推进高质量的类案司法建议以及综合性司法建议制作。

（二）规范建设：司法建议内部机制再完善

司法建议规范化、制度化是司法建议工作完善的必由之路。只有规范司法建议内部各项机制，才能汇聚司法建议机制的最大合力，使司法建议发挥应有的作用。

1.结构优化：以“二元矩阵”为组织架构

根据前文的分析，实践中的司法建议的制发模式往往是单向的、一元的，缺乏与司法建议相对人的双向互动与充分沟通。而司法建议作为柔性规范，应当具备针对性、双向性和选择性的生命力，因此，需以组织创新为方法，推动司法建议制发流程的完善。在组织创新中，组织形式创新与组织结构创新是关键，因为对于任何制度以及作为存在的实体而言，他们都具有自己一定的组织构造。由此，根据组织创新的原理以及法院司法建议工作实际，建议将司法建议的制发组织结构由原先的线性结构转型为“二元矩阵”结构。即法院与被建议单位两者功能互补、二元并存的结构形式，要求法官在司法建议的制发过程中应当与司法建议相对人充分沟通与双向互动，告知司法建议相对人关于司法建议的必要性和重要性。同时，在法院内部审判业务部门与司法建议日常管理部门间呈现横纵结合的相互关系，即纵向上，司法建议日常管理部门提早做好司法建议规划、协调工作；横向上，审判业务部门可充分整合审判资源，立足专业领域，制作高质量司法建议。

2.格式优化：以繁简分流为原则

人民法院在制作司法建议过程中，应当严格按照有关样式的要求进行制作，避免司法建议文书的随意性和简单化，把司法建议文书制作成严谨、规范的法律文书。结合司法建议工作实践以及法院“案多人少”的矛盾，司法建议的制作应以繁简分流为基本原则，根据案件类型、适用对象、建议原因等方面的不同对司法建议法律文书进行繁简分流，真正实现繁案精写，简案简写，提高文书质量、工作效率。为此，在最高人民法院提供的司法建议格式参考的基础上，应增加简式司法建议类型格式，适用对于个案建议中针对地方性、时效性、个别性问题的纠正型、提示型建议等。对于类案建议仍参照最高人民法院提供的司法建议格式，而对于较为复杂的综合性司法建议，由于此种类型司法建议行文的内容具有概括性和综合性，而且涉及案件中存在的问题的深层次原因分析以及改进方案，因此，建议就一个时期的类似问题进行汇编编写统一的司法建议书，且将调研报告或审判工作报告附后。

3.评价激励：以“正向激励”与“反向倒逼”为辅助

在法官考核、奖励和惩戒制度内，将司法建议工作作为衡量员额法官工作评价的重要指标，以考核减分项与加分项的形式纳入考核体系。一方面，以组织开展优秀司法建议评选活动为契机，对于获奖司法建议的制作者，依据获奖级别予以考核加分。另一方面，将司法建议作为审务督查项目，对于应当制作司法建议而怠于发送的法官在考核时予以减分。由此，以考核的正向激励与反向倒逼，发挥引领示范作用，辅助引导法官积极探索运用司法建议实质化解社会纠纷的创新举措。

（三）督促反馈：司法建议外部互动再优化

司法建议不仅是一份静态的文书，更是司法和社会互动的一个过程，需对其制作、发出以及反馈中各环节进行制度保障, 完善司法建议互动反馈和评估激励制度。

1.完善互动反馈机制

在司法建议工作中，对于法院与被建议对象沟通方式相关机制的建议和完善是司法建议有效发挥其功能的动力引擎。对此，应对司法建议互动反馈机制予以补充与完善。一是建立常态化联络机制，由法院定期组织与被建议单位召开座谈会或者联席会议，对司法建议具体内容以及相关措施、制度进行沟通探讨。二是探索跟踪回访机制，由司法建议的发出部门关注司法建议的送达和反馈情况，对落实措施不具体的, 可以再次致函要求重新制定整改措施;对只有整改措施而没有落实的, 可致函提示其抓紧落实。三是完善建议抄送机制，法院在发出司法建议时，应同时将建议抄送至被建议机关的上级部门或相关行业主管部门，对未及时反馈工作情况的进行督促。四是优化综治考核机制，进一步将探索司法建议纳入综治考核体系，通过部门单位自评以及法院评分的形式，推动司法建议工作在社会主体间的落实。

2.建立向人大及其常委会的专项汇报制度

探索建立起法院司法建议工作向人大及其常委会定期专项汇报制度，定期召开法院司法建议工作人大代表座谈会, 主动及时汇报司法建议工作开展情况, 答复人大代表提出的相关问题, 邀请人大代表视察相关工作开展情况, 参加法院内部司法建议工作会议。对人大代表提出的建议、批评和意见, 应积极遵循办理、改进, 并予以准确、及时的答复。

（四）信息化建设：推动司法建议信息库及公开平台试点

一般来说，司法建议都是针对社会具有共性的案件所反映出的问题而制作，因此，司法建议的总结梳理以及公开就显得尤为重要。因此，应结合法院信息化建设成果及平台，探索司法建议的数据收集以及公开。

1.探索建立法院司法建议信息库

为总结司法建议工作经验，同时也为司法建议制作提供参考借鉴，可参考上海高院在此方面的探索，以上海高院的司法建议信息数据库的建设经验为基础，逐步探索完善法院内部系统的网上司法建议信息库。由此，实现各级法院在完成相关的司法建议之后，便可将与之相关的数据输入该系统，形成一个数据群，也方便其他各法院在司法建议的制作中查询、借鉴、归纳、总结。同时，要求各级法院在信息录入时，特别注意被建议对象类型和案件类型的选择，尽可能避免相关信息点的输入错误。反馈情况和监督情况也应及时输入信息库，以完整反映司法建议整个动态、互动的过程，确保司法建议及反馈情况上网的准确、及时，实现司法建议工作科学化运作，充分实现信息库的价值。

2.探索司法建议网上公开平台

《最高人民法院关于进一步深化司法公开的意见》中提出，“坚持全面公开。以公开为原则、以不公开为例外，推动司法公开覆盖人民法院工作各领域、各环节。”司法建议作为人民法院工作的组成部分，理应遵循司法公开的相应原则，参照司法公开的内容以及程序要求，将以法院现有官方网站为短期公开平台和借助信息化探索建设司法建议专门公开平台为长期目标相结合，推动司法建议公开工作。至于司法建议具体公开范围以及程序等要求，应当参考在互联网公布裁判文书的相关规定。

结语

任何司法实践的根本目的都不应当是为了确立一种权威化的思想，而是为了解决实际问题。司法建议作为中国司法体系中特有的工作模式有着自身的价值与使命，尤其是在法治轨道上推进国家治理现代化的当下，其已经深深嵌入我国司法参与社会治理的功能体系内，在宣传法治理念、培养法治思维、推行法治方式、弥补法治漏洞方面发挥着日益重要的作用。但需要认识到的是，司法建议制度建设仍在不断完善之中。因此，我们需始终以司法建议制度定位为核心，以社会治理效果发挥为关键点，通过相关机制的不断完善与创新，以司法建议的“柔性之美”，搭建起新时代人民法院助力国家治理体系和治理能力现代化的桥梁。

                  （管静宇 芜湖市鸠江区人民法院  高   佳 芜湖市中级人民法院）