涉诉信访法治化路径探析

党的十九届四中全会指出，要加快推进市域社会治理现代化。而作为市域社会治理现代化重要组成部分的涉诉信访工作，正呈现“信访不信法”群众比例居高不下、化解难度愈来愈大的严峻形势，极大冲击了司法公正和权威，破环了法治基础。因此，如何在法制轨道内以高水平涉诉信访工作助推社会治理现代化建设具有重要现实意义。本文主要以芜湖市FC区法院为样本，通过总结涉诉信访主要特征、存在问题，并在此基础之上探究涉法涉诉信访治理困局的症结所在，进而提出完善建议。

一、涉诉信访现状分析

（一）概念描述

信访一般意义上指公民、组织采用书信或者来访等形式，向行使公权力的部门、组织及其负责人反映情况、提出意见、要求解决问题等活动。而与人民法院诉讼活动关联的称为“涉诉信访”，这主要是指针对材料递交法院尚未受理、已经受理进入诉讼程序（一审、二审、再审）或执行程序各类案件提出建议、意见或者投诉的活动。目前涉诉信访主要表现为通过信访投诉实现个人权利救济目的，信访的权利救济职能无限扩大，一定程度上冲击了司法权威。

(二）主要特征

1.涉诉信访占比较高

党的十八大以来，随着依法治国、依法行政的深入推入，地方政府越来越倾向引导信访群众通过司法途径解决纠纷和矛盾诉求，司法审判作为调解各类矛盾最后一道防线的作用凸显，大量社会问题涌向司法审判领域，基层法院信访积案多、总量大不可避免。如，2023年1-8月，WH市共发生赴省访299批413人次，其中，政法类91批109人次，占全市信访总量30.43%和26.39%，即批数位、人次为分别列第一、第二；2023年1-8月，省涉法涉诉信访事项化解攻坚专项行动交办WH市合计347件，其中涉诉信访合计196件，占比56.48%，位列第一。通过上述数据不难得出，涉诉信访总量占比较高，处于高位运行状态。

2.重复信访持续攀升

重复信访在各类涉诉信访中占比较大，该类信访主体大都思想偏激，存在“信访不信法”观念，企图以访施压，多次重复信访。并且，该类诉求或本身不合理或是历史遗留问题，化解难度非常大，故而成为信访“积案”。如张某文诉求区交通局补发工资、区政府拆迁补偿等问题，案件已经原审法院、上级法院、检察院复查，均驳回其申请，且院领导多次接访，反复释法明理，但信访人仍缠访不止。详见表一。

表一：FC法院信重复信访统计表

3.民事、执行案访比突出

近三年以来，涉执信访合计90件，占信访总数49.45%，涉民事信访合计57件，占信访总数31.32%，分列第一、第二，详见表二。经进一步梳理，发现民事、行政、刑事涉诉合计90件信访案件中，77件是判决结案，9件是裁定结案，4件是调解结案，分别占总数85.56%、10%、4.44%。另外，对一审生效裁判文书（未上诉至上级法院）不服的有34件，对二审生效文书（含改判、维持）不服的有47件，单纯对审判工作作风或态度不满等进行投诉有5件，分别占比39.53%、54.65%、5.81%。

表二：FC法院信访案件类型统计表

备注：该统计表已剔除重复信访、不属于本院管辖信访数据。

4.信访主体特征突出

虽信访主体遍布于各个阶层、各个行业，但信访群众主要呈现“学历低、收入低、年龄高”特征。信访人学历低，法律知识淡薄，当法院审判、执行结果和其预期相违背时，就主观认为“司法不公正”；家庭收入水平差，不愿承担诉讼成本，且很容易受经济利益驱使走上信访牟利之路；年龄偏大，思维较为固执，不易听劝，且有充足时间、精力，正如有的信访人而言“到合肥、到北京就当是去旅游顺便去信访局登记”，这看似轻松的重复信访行为既占用大量公共自愿，也因此引起相关单位高度重视，全力推进化解，对其他真正有理诉求信访而言其实是不公正的。并且，上述特征之间具有一定的关联性，如学历低影响就业导致经济收入差，年龄大的人因历史原因导致学历低进而经济收入差。总而言之，信访群众大都经济收入不太好，故信访救助已逐步成为化解重要手段。

（三）存在问题

1.化解难度较大

首先，当事人因不认同司法裁判结果而信访，因其诉求经过最后一道防线的司法程序未获支持，此时信访人企图利用信访途径改变不利裁判结论的意愿是非常迫切的，往往是“不达目的不罢休”，且因申请信访救济在受理主体、申请期限、申请次数无限扩展性，极易引发缠访风险。其次，涉执信访中，申请人不符合执行救助范围而被执行人确无可供执行财产，引发信访较多，有限的救助资金无法应对众多“执行不能”案件；最后，某些涉诉信访件在进入诉讼程序前已经地方党委、政府多次协调但未果，或相关部门将信访诉求长期搁置、拖延处理，信访人早已对公权力极度不信任。此时诉诸司法程序的信访诉求，交织着合理性与无理性、涉诉性与非涉诉性。如程某诉求军人安置待遇问题，因不属于人民法院受理范围而未立案。总而言之，诉讼本身具有两造对抗性，涉诉信访往往需要平衡当事人双方利益，化解难度大。

2.信访终结率偏低

我院自2021年以来，申报信访终结3件，截止日前省高院仅审批通过1件，信访终结率偏低，且终结耗时较长，信访终结未能真正发挥作用。详见表三、表四。信访人只要目的未达到就实施无限期、无数次缠访、闹访行为，涉诉信访长期终而不结，法院疲于应付，反而不利于化解其他合理诉求。

表三：FC法院信访终结申报案件数

表四：FC法院信访终结申报个案流程图

3.律师参与率低

2015年中央政法委出台《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》，要求建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件机制。实践中，参与信访化解的律师数量并不多。随着信访案件越积越多，上访群众法律服务需求无法满足，供需矛盾较大，可能引发引起新的信访案件。其次，律师参与积极性不高，服务质量无法保障。FC法院律师参与信访主要表现为轮流值班、协助接访，并不是全程为信访人提高法律服务，导致律师对于信访案件的了解，只能停留在表面，未能深入了解信访人实质诉求及背后相关法律关系，进而无法提供有效的法律服务，引发信访人质疑。

4.打击力度有限

自2021以来，FC区对违法信访打击主要以宣传教育为主，少数采取行政拘留措施，无一人被追究刑事责任。这无疑给了信访者一个错误的信号，无论怎么闹都行，反正最多就行政拘留几天。而行政拘留和追究刑事责任，无论是对行为人本人还是其近亲属而言，二者负面影响后果不可同日而语。宽、松、软式打击方式，必然导致无理访、缠访、闹访有恃无恐，不达目的就信访不休。如陈某香曾扬言“如不满足我诉求就立即去北京，反正回来最多拘留15日，我不怕！”

5.伪涉诉信访比例增多

有学者提出，在城镇化的进程中不可避免的会出现大量类似的信访件，但是若不认真、仔细、从法律专业的角度去对群众的信访诉求进行研判，贸然地将大量类似信访件交由法院处理，法院作为依法行使审判权的司法机关，根本就无法从根源化解此类的纠纷。

实践中，有部分信访案件，当事人的信访诉求与法院的审判活动无关，仅仅是因为群众反映情况的材料中夹杂了法院的相关裁判文书，就被相关部门以涉诉信访案件交办到了法院。如潘某芳赴省访反映某村财务公开不及时不透明及土地征收补偿款分配不公平问题，要求公开财务账目，合理分配土地款，但因其诉求曾经法院审理就被认定为涉诉信访事项。这导致一方面法院无法采取切实有效措施推动化解工作的开展，另一方面真正主体责任参与化解责任心不强，可能导致群众的信访诉求迟迟无法得到解决。

二、问题反思：涉诉信访法治化困境成因剖析

（一）信访终结机制不健全

1.申报案件范围

根据慎用终结手段的文件要求，在诉求尚有法律救济渠道时，应引导案件当事人行使诉讼权利，一般不宜终结。《最高人民法院关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》第19条规定“被执行人确无财产可供执行，申请执行人书面承诺息诉罢访，如果又以相同事由持续反复申诉、缠访闹访的，执行法院可以逐级报请高级人民法院决定终结信访。第22条规定，申请执行人因案件未能执行到位而导致生活严重困难的，一般不作信访终结。故上级法院对权利救济程序尚未完毕诉讼信访、及“执行不能”的涉执信访原则上是不支持终结。实践中，大量信访案件因此无法申报终结，基层法院只能不断给上访者做思想教育疏导工作，劝其服判息诉，但收效甚微。

2.申报审批程序

基层法院申报信访终结需要逐级上报，且均要经本院合议庭合议、审委会讨论，程序较为繁琐；同时，三级法院申报信访终结案件均要求层报至省高院审批，而省高院秉持对案件终结严格把关的审批理念，一方面导致审核用时较长，另一方面稍有问题就退回申请或不予终结，难免让申报法院产生畏难情绪。同时，在当前重点信访件需要限期化解或专项活动化解率排名指标不断刺激下，基层法院往往不会将其当作首选化解手段；而一般信访件，因为信访终结申报材料多、程序繁琐，基层法院申报积极性同样不高。

3.申报终结结果

信访终结告知书依法应送达给信访人，而信访人得知终结后将对其该诉求不再受理、不再登记法律后果，难免会情绪失衡，引发新的上访或越级访，严重者可能作出极端偏激的行为。此时，基层法院仍需要承担思想疏导、协助稳控工作，甚至参与“24小时值班”维稳任务，故而反向弱化基层法院申报主动性、积极性。

总之，信访终结机制虽于2014年出台，但因机制不健全、审批流程较长，特别系执行信访一般不予终结原则，导致运行效果不佳。而现实中又因法律未对信访次数作出明确限制，导致当事人无限次重复上访，信访始终无法终结，浪费了大量司法资源，损害了司法权威性和终局性。

（二）信访主体认知偏差

1.缺乏法律认同

信访主体大都对法律缺乏认同感，存在“信访不信法”偏见，相较于司法途径喜欢选择程序简单、成本较低的信访手段主张权利。毕竟司法具有严格的程序限制，时间较长、成本较大。而某些责任单位“花钱买平安”妥协工作方式，进一步助长“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”不良之风。

2.风险意识不足

信访主体不能正确预估诉讼风险，单方面认为自己诉求非常有道理应该得到支持，甚至把司法机关的法定程序误解为拖延时间。审理阶段，把胜诉希望完全寄托于公正无私法官而非个人应承担举证责任。一旦裁判结果不符合预期，片面认为法官故意歪曲事实，存在枉法裁判不公正行为。但殊不知，法律事实不能等同于客观事实，法官并未参与事实发生全程，无从知晓案件客观事实真相，只能根据当事人提供证据认定案件法律事实，二者可能存在差异。甚者在收到一审判决后，潜意识认为通过法律途径无法胜诉，主动放弃上诉直接选择信访。执行阶段，“执行不能”本就属于诉讼风险，但在信访人眼里，一旦未及时按生效判决兑现债权，就认为法院存在消极执行、怠于执行。

3.企图谋取利益

少数群众信访目的不纯，他们并非对司法机关处理决定不服，而仅仅是希望通过信访发财致富，攫取不法利益。面对涉诉信访，司法机关则可能采用 “截访”、物质利诱手段或者进行再审改判使得信访人息诉罢访。法院迫于压力妥协“花钱买安”，让这部分信访主体尝到了信访的甜头。甚者，如林某宽在得到区法院、属地乡镇联合帮扶救助款时，曾书面承诺息诉罢访，但在赔偿金被挥霍一空后又开始拿着当年的信访文件四处投诉，企图再攫取一笔赔偿。

（三）司法能力短板制约

1.案多人少压力

当前，我国处于社会结构转型的关键时期，社会矛盾复杂化和利益多元化，加之立案登记制实施，大量案件涌入法院，案多人少的矛盾日益突出。一方面案件增多无形中必然增加信访隐患，另一方面案件增多导致法官疲于应对大量的案件，重压之下工作难免不到位，司法能力无法适应日益增长的司法需求。

2.干警能力不足

法院干警司法能力不足，消极办案、机械办案也是引发信访重要原因。具体而言，一是对争议事实不积极查明，而是简单按照举证责任推定事实，导致裁判事实基础不扎实；二是裁判文书说理存在缺陷，简单以当事人提供的证据不足而不予支持，未能阐释为何证据不足，无法说服当事人信服判决；三是不能有效驾驭诉讼程序引导诉讼，未能充分开展诉辩工作，而是跟着程序走，最后以一纸裁判交待任务。四是缺乏足够生活阅历，在信访风险判断、判后答疑方面经验不足。做群众思想工作的能力不高，与信访群众进行沟通存在畏难情绪，如面对当事人惜字如金，态度冷淡，或者直接拒接当事人电话、拒绝当事人会面要求，引起当事人的不满和对立情绪。五是极个别司法人员知法犯法、徇私枉法，引发当事人质疑司法腐败、司法不公。

（四）处理方式行政化

信访工作人员处理的思路大多还是为了平息事件，并非关注案件本身合不合法、合不合理，而且在涉诉信访案件的处理过程中法律手段与行政手段相交叉，其结果是某一涉诉信访案件得到化解，但是牺牲的是司法公信力。实践中，由于上级部门在对信访群众提出的信访诉求是否合理合法，一般不会进行实质性甄别。今年以来，涉诉信访虽不纳入地方政府考核，但进京赴省访重点信访件、网上重复信访件，无论信访人诉求是否合法合理，仍督办要求限期化解，确保矛盾不上行，求决类初信初访甚至要求信访人必须评价满意；“涉法涉诉专项行动”定期通报信访数量、化解率排名，责任单位为了考核取得好名次，不得不妥协满足信访人无理诉求或者陷入“程序空转”。综上，信访治理仍以“人治化”的行政手段为主。

笔者认为，审理活动具有严格程序性，限期化解可能会损害程序正当性，且某些情况法律途径根本无法化解。短期内因承诺进行再审纠错、帮扶救助而暂时稳住信访人，但客观上治标不治本，造成纵容信访热情、案件反复进入再审程序、不符合救助予以救助等负面后果，长远看不利于将信访纳入法治化轨道发展进程。

（五）律师参与机制运行不佳

将作为自由法律工作者的律师引入涉诉信访案件化解，既能增强信访人法律认同感，又能缓解法院人手不足的客观压力，能够有效推动涉诉信访化解。

但实践中引入律师参与信访化解案件并不多，且律师参与积极性不高、作用发挥有限。笔者认为，信访群众大都属于弱势群体且较为偏执，对案件结果预期较高，律师参与化解会耗费大量精力但却收益低、周期长，故而参与积极性主动性不高，大都时候仅仅配合法院走过场；部分律师缺乏良好的沟通技巧和调解能力等群众工作经验，无法耐心细致做好信访群众安抚工作，反而容易使信访矛盾激化升级，导致责任单位引入律师化解主动性不大。

三、路径探讨：涉诉信访法治化完善建议

当前我国正处于矛盾凸显的社会转型期，如何将涉诉信访同法治化社会治理统一起来，在法治化轨道内有效发挥信访救济权利化解矛盾的作用，是现阶段司法面临的一项长期复杂的系统工程。

（一）强化源头治理，守住信访入口

1.加强法治宣传教育

通过门户网站开设涉诉信访专题滚动宣传栏，及信访工作人员主动参加访谈、深入村镇社区、农贸市场等人流量大的地方及信访矛盾频发区域进行面对面沟通等多种渠道加强宣传，主要宣传涉诉信访事项的具体受理机关、基本办理流程，注重宣传司法救济渠道和信访救济途径区别，引导群众正确表达诉求，理性对待矛盾纠纷，依法申诉信访。同时，加大负面典型案例宣传，以减少潜在的涉诉无理信访。通过“地毯式”广泛宣传，不断提高群众的法律素养，培育良好的法律信仰。毕竟只有让人民群众从内心上认可法律，摒弃“信法不信访”偏激思维，才能从源头上减少涉诉无理信访。

2.严格贯彻“诉访分离”

最高人民法院2014年3月印发的《关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》指出，诉类事项指“符合法律规定的条件，可以按照诉讼程序解决的诉求，一般包括起诉、上诉、申请再审、申诉等”;访类事项指“信访人诉讼权利已经丧失或者充分行使完毕，仍通过来信来访等形式向人民法院表达意愿，反映与诉讼有关但不能通过诉讼程序解决的问题和事项，或者违反诉讼程序越级向人民法院反映诉求”。简而言之，涉诉信访问题在法律程序内仍然有救济可能的应依法导入法律程序依法解决，不应通过信访程序解决。正如有学者提出，当群众将涉法涉诉问题反映到相关的信访部门时， 工作人员应依规定的要求指导他们到相应的政法部门进行救济；如信访部门受理了涉法涉诉信访事项或收到群众涉法涉诉信件的，应将相关问题转至相应级别的政法部门依法处理。还有学者认为，诉访分离，程序衔接勿僭越。诉、访分离原则在两个层次上进行。

实践中，各级单位应严格贯彻“诉访分离”理念，将还能够获得司法救济的信访事项从涉诉信访领域中分离出去，坚决拒绝将其纳入信访领域，即各级信访部门、政法单位收到该类信访事项后与责任法院进行对接，经甄别属于“诉类事项”，应告知当事人去法院反映，一律不予受理其信访诉求，并且不再进行信访交办，不再纳入信访考核。这种处理方式能够逐步引导越来越多的信访人真正回归司法途径救济权利，并且有利于改变多头信访不同处理模式。

3.深推诉源治理机制

当法院案件数量不断增加，末端治理难度不断提升，人民法院疲于应对时，从信访矛盾产生的源头进行治理就显得特别迫切。

《信访工作条例》第5条第5项规定:“坚持源头治理化解矛盾。多措并举、综合施策，着力点放在源头预防和前端化解，把可能引发信访问题的矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。第 37 条规定:“各级机关、单位应当坚持社会矛盾纠纷多元预防调处化解，人民调解、行政调解、司法调解联动，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，多措并举化解矛盾纠纷。”从治理的层级来看，源头治理意味着将矛盾化解于基层。社会治理的关键是基层社会，这也是国家治理的基石 。将涉诉信访与非诉纠纷解决机制结合，将信访隐患在基层予以实质性化解，有利于从源头减少信访隐患。目前主要是这两种实践模式：一是在纠纷未诉至法院前，通过基层组织积极介入协调，预防矛盾产生；二是纠纷诉至法院后，通过诉前调解等方式，减少进入诉讼程序的案件，进而预防涉诉信访的发生。FC区法院以多元解纷“枫桥经验”为引领，主动担当，提前介入，2023年以来通过诉前调解程序将1985件案件化解在萌芽中，一定程度上降低了信访隐患。如潘某正信访事项就是从源头化解信访隐患典型代表，其反映诉求虽尚未诉至法院，但区法院主动提前介入，在征求信访人无需实际治疗意见前提下，加强与案涉保险公司对接，多次协调实际赔付事宜，最终促使保险公司依法赔付10500元；同时，考虑信访人患有精神疾病，家庭经济困难，除保险公司依法赔付款项外，区法院主动请示区委政法委协调处理，并最终与区信访局、区交通局通过联合帮扶形式给予信访人救助款24500元，最终推动该案实质化解。

4.全面优化司法作风

引导干警注重实质性化解矛盾，用最优质量、最高效率、最佳效果处理好案件，真正形成司法主动作为、敢于担当良好氛围。

第一，畅通信访渠道，遏制重复访。诉讼服务大厅设置专门信访窗口，配备一名工作经验丰富的信访工作人员开展日常的接访工作，确保来访群众的每一项涉诉信访诉求都能够得到登记、回复；严格落实院领导带头接访制度，院领导主动公布手机号码，坚持每周周四、周五常态化开门接访，随时随地接听来电，带头“零距离”听取群众诉求。以信访渠道透明化、公开化，消除信访人的担忧；严格落实“来信必复”制度，建立初信初访快速回复机制，第一时间与来访人对接、沟通，能及时处理的“马上就办”，不能立即解决的告知具体解决途径及时限，做到“来访必接、件件回应”，实现及时解开信访人心结的化解效果，有效遏制初信初访演变为重复访、越级访。

第二，强化说理工作，提高审判质量。“围堵而败，疏导而成”，信访群众一封又一封来信、一次又一次来访，可能是因为案件的释法说理不到位导致其始终不认同。因此，强化涉诉信访说理工作，有助于疏导信访人情绪，减少重信重访发生。在说理内容方面，承办法官就应当把握好原则，在与当事人的沟通中实事求是的指明信访问题中的瑕疵与问题，帮助其尽快解决问题的同时，也要取得当事人的理解。做到既要解开法结，详细阐述裁判、执行的法律依据；也要解开心结，通过心理疏导、司法救助等彰显人文关怀，最终实现涉诉信访当事人“事心双解”。在说理形式方面，在做好裁判文书说理基础上，落实“判后答疑制度”，由承办法官针对当事人提出的问题，一一详细答复，防止不满裁判信访发生。此外，鼓励公开说理，如召集信访人邻居、亲朋好友进行公开释法明理，提升说理效果，从而最大程度实现“以理服人，胜败皆服”。

5.建立健全长效机制

第一、建立风险防范机制。涉诉信访发生的全程性、不确定性特征使法官在案件办理过程中需时刻警惕信访风险，即要求将涉诉信访风险预防的意识、措施贯穿于诉讼活动全过程。建立信访风险排查防控机制，在立案、审理、执行全流程要求承办人认真细致排查信访隐患，主动评估信访风险等级，并制定妥善应对的措施和化解方案，确保信访问题及时发现，及时化解。

第二，建立瑕疵自纠机制。加强经验教训的总结，有助于在今后的工作中不再犯相同的错误，坚持把信访和前端办案连接起来，有利于优化审判执行管理。每月对各个业务条线案访比情况进行分析，深挖背后成因，提出改进建议，及时向诉讼前端进行反馈，推动改进工作。如李某某信访件，鉴于其投诉承办法官未及时处理其在诉讼服务平台提交的调查取证申请及送达程序问题，FC法院立即组织业务庭集中学习平台操作方法、集中讨论并制定完善送达若干意见，进一步规范了审判程序。

第三，建立考核导向机制。将信访工作责任纳入司法责任制体系，把案访比考核结果作为员额遴选、评先评优、职级晋升、干部选任的重要依据，倒逼审判人员强化办案责任意识。对案访比较高、个案折射问题突出的承办法官加强监督，定期予以书面通报；运用人事、纪律措施加强管理，对审判人员履责、担责情况存在异常的，如确实存在故意或过失违反法律法规致使案件认定事实适用法律错误，造成冤假错案的或消极执行、乱执行等严重后果的，及时启动调查问责程序。

（二）完善信访终结，畅通信访出口

当事人力图对涉诉信访穷追不舍，以此迫使党政机关外部力量干预司法活动，进而实现所谓个案正义时，恰恰是对整体司法秩序的破坏，因此，为涉诉信访处理寻找终局性“出口”，即完善信访终结机制方能使其走上良性循环的轨道。

1.强化法律引导

第一，对当事人不服裁判的信访，应当向当事人做好释明工作，引导当事人按照上诉、申请再审（申诉）或向检察机关申请检察监督法律途径予以救济，并在穷尽上述法律救济后，坚决及时将其纳入终结程序 ；第二，对经过法律引导，但信访人明确表示不愿意通过上述法律程序进行救济的或者明确放弃后续法律救济程序的，应当予以记录在案，准予启动信访终结程序。总之，在面对无理缠访闹访群众，一定要在做好法律释明工作的同时坚守法律底线，该终结就终结。

2.优化审查程序

第一是在案件自查方面，有部分学者提出，法院自查、核查案件时，仍交由案件原承办人办理，这使得自查、核查工作难免流于形式，难以保证终结案件的质量。为防止案件评查陷入“程序空转”形式主义，建议自查案件实行原办案人员回避、原办案单位回避制度或跨区域互查制度，最大程度排除“护短主义”干扰，以此打消信访群众对司法公正顾虑，不断增强司法公信力。第二是审批方面，繁琐而又耗时的终结审批程序，一定程度上制约了终结工作高效开展，故建议缩短终结审查时间，有条件地下放审批权。建议采取以下举措：一是鉴于省高院集中审批全省涉诉信访终结案件，任务繁重，可以尝试将基层法院一审生效且未经二审法院再审审查的信访案件的终结审批权下放给市中院。二是根据具体案情设置不同审查标准，依据案件事实清楚程度、涉案金额大小等分别规定适用独任审查、合议庭审查、审委会讨论不同程序标准；三是严格限定信访案件终结备案审查法定期限，并通过明确规定不同类型案件申报材料要求，提高申报终结准确率。

3.完善听证程序

实践中，听证组织程序、组织主体不清晰，制约了听证机制常态化运行。袁周斌认为，当前终结机制由于沟通机制不健全，使得效力无法保障；程序不够公开透明，剥夺当事人有关权利，使得终结效果并不理想。。易虹认为，听证是化解信访人抵触情绪的重要途径，应以当庭质证和辩论的形式让当事人陈述和申辩。

为了充分保障信访人知情权，促使其减少其对司法程序的不信任感，增进对案件处理判决的认同感，应当建立涉诉信访常态化听证机制。首先，规范听证程序，参考司法领域听证程序规定，制定详细的涉诉信访操作细则，让当事人能够全面详细知晓听证程序，提高其对于听证程序信任度。如在听证人员、法官、书记员配置方面严格执行回避制度；其次，扩大听证人员范围。涉诉信访内容涉及各行各业，建议邀请相关行业专家加入听证，能够有利于案件事实查明，促进案情反馈沟通；同时，注重邀请信访人所在社区、村民组群众参与信访听证，充分借助“熟人能量”，促进沟通化解。最后，以公开促公正。针对民众普遍关注的群体性案件，通过庭审直播等方式公开听证全过程，以接受广泛监督增强宣传效果，打开信访听证的崭新局面，也为其他同样问题群众提供参考模板，抑制类似案件信访人冲动上访率。

4.健全配套机制

陈慧琳、范怡功认为，信访终结效力应表现在两个方面：被终结的涉诉信访案件不能再启动涉诉信访处理机制；以往有权交办法院信访案件的机关将不再交办涉诉信访问题。故对于已经做出终结决定的信访案件，无论信访人再向哪一级单位信访，均要应严格落实“不受理、不交办、不统计”，这才是一个完整的信访案件的终结程序，解决责任单位涉诉信访“终而不结”的后顾之忧。

同时，加大非法信访的打击力度。对终结后，当事人为满足不合理诉求依然反复缠访的，责任单位坚决予以拒绝，并告知其再次上访则会被记录在案，并被严肃追责。一是纳入信访失信黑名单，并将信息传递至公共交通、银行等部门，使其寸步难行；二、严格追究法律责任。公检法各部门要联动配合，敢于对“非法信访”亮剑，信访行为损坏司法秩序的，果断视情节予以行政拘留、刑事拘留，坚决打击违法违规信访人的嚣张气焰。

另外，调整信访考核制度必不可少。对于涉诉信访管理更要注重社会整体的长远利益，涉诉信访应成为辅佐司法途径化解社会矛盾纠纷重要途径。修正当前简单以信访数量和信访化解率作为核心指标的考核体系，适时转向信案件办理规范化、公开化指标考核，如注重考察群众反映诉求是否畅通、责任单位是否严格落实来信必复、是否做到公开听证、规范评查等。建立更加科学的考核体系，方能真正解放法院的手脚，促使其积极推进信访终结工作。

（三）积极引入律师参与信访化解

律师具有法律专业性及中立性的天然优势，故引入律师参与信访化解，有利于提升涉诉信访群众法律认同感，促进诉访分离，提升化解实际效果。因此，有学者说，要吸收和整合体制外力量参与信访处置过程”是符合涉法涉诉信访问题的现实需要。

第一，通过遴选保障质量。根据化解涉诉信访案件的需要，采取遴选的方式，选拔优秀党员律师、中青年骨干律师进入参与化解涉法涉诉信访案件人才库，并结合信访案件特点选择相应领域专长律师，保障律师参与化解案件的质量。

第二，通过经费保障积极性。通过政府购买服务、将所需经费纳入财政预算的形式予以保障。在为律师参与涉诉信访案件工作提供必要的场所和设备基础上，针对接访值班、参与协调、代理申诉等不同类别分别制定相应经费标准，并综合考量案件疑难复杂程度、代理周期、代理工作量等因素，制定适当奖励标准，充分调动律师参与涉诉信访化解积极性。

第三，通过定责保障中立。通过政府出资购买法律服务，能使信访律师摆正位置，即信访人和律师之间不是有偿服务的委托关系，而是中立性、公益性的法律服务关系。一般案件律师职责通常是追求当事人利益最大化，但参与涉诉信访的律师职责应是已“中立第三方”的身份帮助和引导信访人走司法程序进而实现信访合理诉求。

第四，扩大法律援助的对象范围。通过修订现有法律援

助的相关法律法规，将法律援助主体范围进一步延伸，明确规定包括涉诉信访申诉案件的当事人，让法律援助制度成为律师代理涉诉信访的依托，为律师参与涉诉信访工作提供法律支撑。

结语：涉诉信访工作是党的群众工作的重要组成部分，既是直观反映法院工作的“晴雨表”，又能成为缓解社会矛盾“安全阀”，制度本身价值不容忽视，故不能因其所带来负面后果而被摒弃。本文尝试从守住入口、畅通出口、律师参与等方面提出若干建议，旨在法治轨道内完善涉诉信访制度，以公正司法保障每一位人民群众合法权益，最大可能实现法律效果、政治效果和社会效果的统一。

（戴雯、孟何 繁昌区人民法院）