检察公益诉讼在市域社会治理中的功能研究

市域社会治理是国家治理的中间环节，是联系国家宏观治理和微观治理的桥梁，也是各类民商事主体活动最多的领域。目前，我们国家已经进入到了一个从高速增长转变为高质量发展的重要阶段，伴随着城镇化进程的持续快速发展，同时也出现了社会稳定风险交织叠加、公共安全隐患面广量大、网络安全风险复杂多样的新任务、新矛盾和新挑战，推动市域社会治理法治化的重要性日益凸显。“加强检察机关的法律监督工作”和“健全公益诉讼制度”，为检察机关主动为社会治理服务，提供了制度保障和工作指引。完善检察公益诉讼制度，对优化司法权力配置，推进市域社会治理法治化具有重要功能和价值。 

一、芜湖市检察公益诉讼的开展情况考察

芜湖市检察院围绕市域社会治理中的难点，积极稳妥地扩大办案领域，聚焦党委政府关注、群众反映强烈的突出问题，通过开展检察公益诉讼专项监督活动，切实保障社会公共利益。针对当前执法司法工作中存在的一些倾向性问题以及相关部门的管理漏洞，及时提出检察建议，督促相关部门能够加大监管力度，促进社会问题的解决，保障公众的利益，达到双赢多赢的目的。

2022年，芜湖市检察机关聚焦市域社会治理需要，在习近平法治思想的指导下依法能动履职，认真贯彻落实党委和上级检察院的工作部署，扎实推进检察公益诉讼工作，取得丰硕成果。全年共收到996起公益诉讼案件线索，同比增长11.8%；检察公益诉讼立案841起，比上年增长10.8%；发出诉前检察建议719份，同比增长27.1%；检察机关提起公益诉讼81件，较上年增长38.2%。案件数量和质量在全省名列前茅。其中5起案件被评为全省典型案例，3起案件被评为全国典型案例。在案件办理过程中，共执行到位生态环境损害赔偿款1000余万元，追缴国有土地使用权出让金1亿余元，通过公益诉讼整治土地2400余亩。

芜湖市检察院在加强同各相关部门协同合作的基础上，充分发挥检察公益诉讼的职能作用，在实践中取得了一定的成效。一是，建立新型的协同治理模式。加强“检察长+河长（湖长、林长、田长）”的工作会商机制，推进“益心为公”检察云平台建设，建立一种新型的公共利益保障机制，实现案件移送顺畅、信息共享及时，充分保障社会公众的公共利益。二是，加强检察机关的工作力度。2022年，芜湖市检察机关围绕食品药品安全和国有资产保护，立案719件；扩大了保护范围，对公共安全、文物、文化遗产等新领域的案件立案122件。三是，提高对公共利益的保障效率。2022年，针对芜湖市检察机关发出的719起诉前检察建议，相关部门整改率达99.58%。总之，芜湖市的公益诉讼制度为市域社会治理探索出了一条新的途径，也为本文的研究提供了新鲜的研究材料。

二、检察公益诉讼对市域社会治理的功能价值

检察公益诉讼制度的实施，通过发出检察建议和提起公益诉讼等手段，有效地促进行政机关履行社会管理职责。同时，它还能促使城市范围内的企业主动地进行产业结构转变，使地方政府的治理体制得到进一步的完善，这对于建立并健全以法律监督为主要手段的社会治理机制起到了积极的作用。

（一）做精做实检察公益诉讼法定领域案件，完善社会治理机制。2022年，芜湖市检察机关在安全生产、个人信息保护、英烈权益保护、未成年人保护、环境资源保护等公益诉讼案件范围内，办理一系列公益诉讼案件，构建以法律监督作为责任追究方式的社会治理机制。其中，立案办理生态环境资源保护领域公益诉讼案件406件（其中，发出诉前检察建议324件，提起诉讼45件），督促治理各类排污企业100余家，清理固废和生活垃圾近500吨，督促保护受污染土地2000多亩，累计追回生态环境损害赔偿金1000万余元；立案办理食品安全领域公益诉讼案件108件，提起生产销售有毒有害食品和假药的公益诉讼案件13件；受理国有资产保护和国有土地使用权出让等方面的公益诉讼案件19件。鸠江区检察院办理的一起土地类行政公益诉讼案件被最高人民检察院公益诉讼研究基地评为“2021年度检察公益诉讼优秀案例”。弋江区检察院承办的“整治芜申运河航道安全隐患”案入选“安徽省安全生产领域行政公益诉讼典型案例”。

(二)拓展公益诉讼办案领域，促进市域社会检察公益治理法治化。芜湖市检察机关积极拓展“公益诉讼受案范围”，办理涉及文物和文化遗产保护、公共安全和未成年人权益保护等领域案件122件，并对其中5件案件依法提起公益诉讼。镜湖区检察院通过“公开听证+多方调解”的方式，解决了一起因子女不能为老年人提供适当住所的问题，有效地保护了老年人的合法权益。检察公益诉讼的受案范围，已由试点时期的四个主要领域，扩展至10余个领域，基本都与行政机关执法有直接或间接的关系。检察公益诉讼制度的逐步完善，在一定程度上解决了行政相对人权益保障不足的困境，可以有效提高市域社会治理法治化水平。

(三)开展公益诉讼“回头看”，直接调动市域社会治理积极性。定期开展“回头看”，对虚假整改或不整改或不能按时整改的，要按照法律规定，及时提出检察建议，以有效地保护公共利益。湾沚区检察院围绕保障安全生产工作，体现预防性司法理念，在“监督支持”“维权”“维稳”三个方面，提出了有针对性的、可操作的、可持续发展的多元保障模式。2020年，在这方面向有关部门提交了24份检察建议。湾沚区检察院在“回头看”过程中发现一起诉前检察建议案涉建筑外墙的安全隐患仍未消除，遂提出了行政公益诉讼，督促其整改。随着检察公益诉讼的不断发展，市域范围内的行政执法机关面临着被诉的压力，市域社会治理执法主体的积极性也被直接激活了。

(四)主动争取多方支持，不断增强市域社会治理多元主体合力。芜湖市检察机关建立“检察长+河长（湖长、林长、田长）”合作机制，深化运用“益心为公”检察云平台，组织数百名公益志愿者，协助发现、研判公益诉讼案件，真正做到公平正义“看得见”“听得到”，真正保护好老百姓的切身利益，保证检察机关在阳光下运行。镜湖区检察院运用“公开听证+共同磋商”的办案方式，邀请人大代表、政协委员、行政机关负责人以及人民监督员同涉案主体共同磋商。全市有150余起公益诉讼案件进行了公开听证，受到《检察日报》、最高人民检察院官方网站等主流媒体的高度评价。

三、检察公益诉讼市域社会治理功能的制度障碍

虽然检察公益诉讼制度在社会治理中的应用已经推动了市域社会治理法治化的发展，但我们仍然需要清楚地看到公益诉讼制度当前所面临的挑战和问题。

（一）公益诉讼专门立法未出台

目前，只有现行的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》可以作为检察机关提起公益诉讼的法律依据，而这两部诉讼法对于检察机关的公益诉讼调查核实权也仅作了原则性规定。在2019年《人民检察院组织法》进行修订之前，检察机关仅拥有基于抗诉和提出检察建议的调查核实权，这一权力与诉讼监督案件的特性和规律相符，但并不完全满足公益诉讼办案的实际需要。《人民检察院组织法》仅仅明确了检察机关享有调查核实权，却对调查的具体手段和措施语焉不详。尽管“两高”有关公益诉讼司法解释和检察机关内部的办案规则都对调查核实的具体内容进行了一定的规定，但仍然存在争议，并且与地方性法规中的相关条款不一致。

目前的公益诉讼法律条文散布在多个法律和司法解释中，这导致了“法出多门”的现象，表现为碎片化、不系统、不全面、不充分，并且存在规则分散、内容模糊、衔接不足等缺点，这严重限制了公益诉讼的进一步发展。检察公益诉讼的法定办案范围从最初的4个主要领域迅速扩展到“4+N”的模式，这不仅体现了国家和公众对公益诉讼的实际需求，还揭示了公益诉讼在制度上的价值和其未来的发展空间。然而在当前的案件处理过程中，检察部门是否有权实施如查封、扣押和冻结这样的强制手段，并在面对外部干扰时，如何实施相应的保障策略，以前的立法并未给出一个明确的答案，致使检察机关陷入一个尴尬的境地。

（二）检察公益诉讼办案规则不完善

对于公益诉讼，最高人民法院和最高人民检察院的司法解释无法满足实际工作需要。法检两院在公益诉讼的一些基本问题上的认识仍然存在分歧。例如诉讼地位、二审程序、诉讼时效、起诉期限、第三人参与诉讼等。最高检于2021年发布的《人民检察院公益诉讼办案规则》（简称《办案规则》）虽然为检察机关开展公益诉讼工作提供了较为具体的实施细则，但是也存在对一些关键问题认识定位不清、指向不明、边界含混等问题，这无疑给现实工作带来潜在的风险。例如，《办案规则》所采用的“调查”一词极度不严谨，与《人民检察院组织法》所规定的“调查核实”概念迥然不同，“调查”侧重手段、带有极强的行政属性以及强调国家机关行使职权的主动性，这些与检察机关调查核实权的法律监督属性不吻合；《办案规则》中所要求的“全面调查”忽视了公益诉讼案件办理的阶段性差异，直接加剧了公益诉讼案件检察调查核实难度，超出了检察机关履行法律监督的职权范围。

（三）检察公益诉讼治理共识未达成

尽管我国的公益诉讼制度已经建立并得到了相对稳定的发展，但相关参与方对于公益诉讼的了解和认知还是明显不足，这主要体现在社会和公众对其的认知度偏低，以及行政部门的责任意识不足。公益诉讼制度作为一种新兴的司法机制，目前普遍面临着社会认知度较低、公众对公益诉讼了解不足、社会参与度低以及公众和社会对其缺乏理解和支持等一系列突出问题。尽管社会大众普遍清楚检察院在公益诉讼检察方面的职责，但他们对于公益诉讼的监督范围、被监督的对象以及如何履行职责仍然不甚了解。目前，还未形成政府能够理解和支持、民众能够积极参与，实现两者良性互动的新环境，“双赢多赢共赢”的理念亦未达成共识。虽然检察机关经常与行政机关开展交流座谈，会签协作文件，建立联络机制，但是行政机关对公益诉讼制度理解不到位，普遍将公益诉讼工作视为检察院“两反”职能转隶之后扩大检察职权的一种举措，对检察机关的公益诉讼检察监督存在一定的抵触情绪。行政机关在主动接受检察部门的监督和协助提供公益诉讼线索方面的意识比较薄弱。

四、检察公益诉讼市域社会治理功能的制度转向

检察公益诉讼的制度框架不仅得到了实践的验证，而且在不间断的实践探索中逐渐丰富和发展，展示了其独有的制度价值和活力。同时，它也逐渐成为了一种新型社会治理机制。但是，检察公益诉讼在市域社会治理中的独特价值受到了传统诉讼思维的抑制，使得我们往往忽视了这种独特价值。基于此，必须认识到当前市域社会治理功能的制度障碍，并且加以克服，以为检察公益诉讼制度价值的发挥创造条件。

（一）从诉讼场域转向治理场域

检察行政公益诉讼由诉讼场域向治理场域的转变是新时期检察机关实现社会治理职能的客观要求。虽然诉讼以解决法律争议为第一要务，检察行政公益诉讼也不例外，但是随着时代发展，检察公益诉讼面临新的任务。新时期检察机关要实现中共中央明确的法律监督职能、完成推动国家治理体系和治理能力现代化的时代使命，就不能固守传统的司法理念，需要将履行法律监督的职能从诉讼场域向治理场域转变。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确，进入新发展阶段后，检察机关在法律监督职能方面的作用尚未充分发挥，需要提升法律监督的能力和水平，推动国家治理体系和治理能力的现代化。2021年出台的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，更是强调司法的源头治理功能。通过检察公益诉讼制度积极参与社会治理，加强检察机关法律监督工作，摒弃单一的司法问责机制，摆脱传统的行政法律监督模式，已经成为新时代检察机关发挥法律监督职能的重要方式。

实现检察公益诉讼向治理场域转变并不意味着检察机关可以无限制地替代行政机关。第一，行政机关作为维护公共利益的第一责任人，拥有相应的技术、人员、资金等条件支持，也具备法律赋予的相应职权和保障手段，在维护社会公共利益、促进社会治理方面承担责无旁贷的义务。第二，检察机关作为法律监督机关，通过履行法律监督职责促进社会治理，其履行职责的方式应有别于行政机关和其他社会主体，否则就容易产生角色混同、职责不清、推诿扯皮的问题。第三，检察机关通过检察公益诉讼实现从诉讼场域向社会治理场域转变，其核心目标是促进立法、执法、司法机关和其他社会主体间的协调和平衡，确保各方行动都符合法律的要求。检察机关在社会治理过程中扮演着协调者和保障者的角色，而不是直接的决策者和执行者。

（二）从程序警示到公益救济

社会治理场域下检察公益诉讼实现由以往侧重程序性警示到公共利益实质救济的转变，是新时代检察机关贯彻诉源治理理念的具体表现。以往检察机关履行法律监督职责，主要针对生效的民事、行政判决，重点解决的是法院在民事行政司法过程中的违法行为和程序瑕疵，在一定程度上导致检察机关对公共利益的救济保障不到位。在立法滞后和行政部门利益的驱使下，单纯依靠行政机关自我规范和法院的事后审判很难克服部门本位主义带来的治理难题。检察公益诉讼不仅瞄准社会治理过程中损害公共利益的具体行为，而且对具有损害社会公共利益的危险行为也能够通过制发检察建议甚至提起预防性公益诉讼的方式，督促相关主体采取符合法律要求的行动，能够从根本上维护社会公共利益，避免社会公益长期、持续受损的局面出现。

提升检察公益诉讼的公益救济能力，需要传统行政诉讼从基于行政行为正当性判断向基于公共利益救济的目标性导向变革。就法律监督的范围而言，《行政诉讼法》第25条第4款中的“不依法履职”的边界限制应当予以适当放宽。避免机械理解法律条文，而忽视公益保护需要，将一些职权交叉、职责模糊的案件排除在公益诉讼检察监督的范围之外。更要防范一些行政主体通过玩文字游戏，而将本应由自己承担的公益保护责任排除在法定职责之外。就具体的监督措施而言，检察机关既不需要因顾虑行政机关感受而不愿提起公益诉讼，也不需要顾虑因承担败诉风险而不敢提起诉讼。检察机关提起公益诉讼，只是督促更多相关主体一起参与进来，在法治轨道上解决公益受损问题，并非针对行政机关的“找茬”行为。检察机关作为法律监督机关，在公益诉讼中要有敢于败诉的勇气。检察机关败诉，说明不存在违法行为。法律得到遵守，公益得到维护，应该是值得高兴的事。

（三）从事后救济到风险预防

从事后救济到风险预防的转变，是检察公益诉讼实现社会治理功能的核心需求。首先，在社会治理场域，风险预防具有必要性和紧迫性。检察公益诉讼之所以要贯彻风险预防原则，是因为损害的发生往往存在滞后性、潜在性，而且损害的后果具有严重性、不可逆性。传统的事后救济，不仅成本巨大，而且难以挽回已经造成的社会危害。检察机关通过公益诉讼履行法律监督职责，有别于法院的司法审判，完全有可能，也有必要贯彻风险预防原则，以防止损害的发生。

其次，在社会治理领域，检察公益诉讼贯彻风险预防原则具有正当性。检察机关通过检察公益诉讼参与社会治理，主要方式是通过履行法律监督职责保障国家法律正确统一实施，进而保护社会公共利益不受侵害。公益诉讼检察监督的方式不是着眼于法院的司法审判环节，而是着眼于法律的实施全过程，这也为检察机关对其他社会主体进行全程法律监督奠定法理基础。这种从事后的司法审判监督到事前、事中以及事后的全过程监督模式的转变，使得检察机关具有了在违法后果产生之前预防损害发生的正当性。

五、检察公益诉讼市域社会治理功能的制度保障

在社会治理的视角下，充分发挥检察公益诉讼的市域社会治理功能，需要在制度层面进行调整。具体措施包括：

（一）拓宽检察公益诉讼的办案范围

市域社会治理范围是广泛的，涉及社会生活的方方面面。检察公益诉讼履行的法律监督职责也是广泛的，不仅仅限于现有法律所明确规定的十几个领域。市域社会治理领域的违法行为都不同程度地造成社会公益或国家利益受损。检察机关开展公益诉讼不应局限于法律明确规定哪些领域可以提起公益诉讼，而应该以更广阔的视野，将法律监督和公益保护结合起来，在更广泛的领域开展检察公益诉讼，而不是自缚手脚，甚至畏首畏尾。基于此，就应当对相关立法中的“等”领域做等外理解。凡是侵害社会公益的违法行为都应该纳入到检察公益诉讼的受案范围。

（二）建立检察机关一体化管辖规则

为了实现检察公益诉讼的市域社会治理功能，需要建立检察机关的一体化管辖规则。检察机关一体化管辖，可以很好解决管辖权的界定、不同区域执法力量的分配、法律适用公正性等难题。当对重大疑难案件把控力度不足时，还可以发挥检察一体化的智慧来攻克难关。在市域检察实务中，不同区域的公益诉讼案件办案力度、办案理念、办案能力都有很大不同，而这些区域又彼此相连，相互之间能够形成明显的对比，稍有考虑不周或裁判不一的情况，容易给当事人造成整个公益诉讼不规范、不公正的错觉。以芜湖市2023年1月份至9月份的公益诉讼案件统计数据为例，镜湖区院共办理公益诉讼案件141件，而三山区院和经开区院分别办理检察公益诉讼案件50件和56件，办案数量相差较大。实践中，很多检察院还面临公益诉讼案件线索来源少，正遭遇“无案可办”的尴尬境地。建议将一审行政公益诉讼案件也上升为市中级人民法院管辖，以适用市域检察机关一体化办案和一体化管辖，更好发挥检察公益诉讼职能作用解决市域社会治理难题。

具体操作上，可以由基层检察院将公益诉讼案件线索移送市级检察院，由市级检察机关统一立案。市级检察院在立案后，可以根据情况采取灵活的办案方式，统一执法司法标准、协调区域和部门利益冲突。对于调查核实案情、制发检察建议以及诉前磋商等事宜可以由市级检察机关指令基层检察机关具体办理。

 （三）明确磋商程序的适用规则

检察公益诉讼发挥市域社会治理功能，需要充分的信息交互，尤其是涉及到多个违法主体或者多个行政机关的情况下，更需要进行充分的协作配合，才能更好的解决实际问题。而磋商就是一个很好的制度安排。而且，在检察机关完成立案调查以后，还可以通过前置磋商程序进行分类处理，以提高办案效率。检察公益诉讼实际工作中，磋商的适用还没有引起足够的重视。例如，在芜湖市2023年1月至9月办理的公益诉讼案件中，只有14件通过磋商办结。其中，湾沚区院6件，镜湖区院、南陵县院、三山区院各2件，湾沚区院、经开区院各1件，繁昌区院、鸠江区院和弋江区院尚没有成功磋商的案例。这个磋商案件办结数相对于全市1-9月份办理的886件公益诉讼案件而言，实在是太少了。这其中一个重要原因，就是磋商程序的适用规则有待进一步明晰。

首先，当完成公益诉讼案件的立案调查后，检察机关应召集涉案主体就公益受损情况、行为违法情况以及相应救济措施，依法展开磋商。根据磋商结果，制发检察建议，避免产生概括性的“纠正违法行为”和“依法履职”建议，使其符合检察公益诉讼办案规则的相关要求。其次，检察公益诉讼案件涉及行政部门职权不清、跨行政区域管辖不明或者存在客观技术性障碍等问题，检察机关可以启动专门的、独立磋商程序来维护公益、推进市域社会治理。磋商程序由检察机关以书面的方式通知被监督机关或其他参与主体。其形式主要以会议磋商为主，围绕公共利益受损的事实进行出示证据、交换意见并进行现场记录和签字确认。在必要时，检察机关需向同级党委和人民政府报告并邀请相关负责人共同参与磋商。最后，为了实现公益诉讼案件办理信息实时共享，办案检察机关适用磋商程序应当主动向上级检察机关报备，必要时可以请上级检察机关参与指导磋商。通过上级检察机关的统一指挥、技术指导有利于相关主体达成一致意见。建议在《办案规则》第73条中增加一款:“检察机关为维护社会公共利益或者国家利益采取磋商方式的，应当向上级检察机关备案，必要时上级检察机关应当协助办案检察机关协调相关当事人形成整改方案。”

（四）完善诉前程序的保障机制

诉前程序是检察公益诉讼制度的特色和亮点，也是检察机关保护公共利益、实现社会治理目标的最经济有效的方式。在诉前程序中，通常会涉及到多个部门，例如检察院、法院、公安机关等，而检察机关在协同治理过程中发挥着组织者、协调者和保障者角色，这些角色作用的发挥往往需要充分的保障机制。

检察公益诉讼诉前程序保障机制中的关键一环，是检察机关是否享有调查核实权，享有何种性质的调查核实权，都是亟待需要明确的问题。检察公益诉讼主要涉及的是被监督对象的违法行为，检察机关在公益诉讼中充当的是原告的角色，需要承担相应的举证责任，如果检察机关不具有充分的调查核实权，就很难履行法律监督职责。相关司法解释虽然概括性地规定了被监督对象有配合检察机关调查核实的义务，但并未明确违反该义务应当承担何种法律责任。最高人民检察院发布的《公益诉讼检察七条禁令》要求“严禁违规取证，不得违法采取限制人身自由或查封、扣押财产等强制性措施”。这又使得检察调查核实权失去了刚性保障。检察机关普遍呼吁应当赋予其强制力保障的调查核实权。

最高人民检察院于2021年发布检察公益诉讼《办案规则》，为检察机关开展公益诉讼工作提供了较为具体的实施细则。其中，《办案规则》专门规定了“调查”一节。但是，所采用的“调查”一词与《人民检察院组织法》所规定的“调查核实”一词存在根本的不同，不加区分地随意使用法律概念，容易对行为产生误导。调查核实的目的在于核实，对相关行为是否违法进行判断，行使的是司法权，是“去伪存真”的司法过程；调查的目的则是收集证据，是“从无到有”的取证过程，是行政机关通常使用的行政手段。检察调查核实手段行使不当，不仅在检察民事公益诉讼中对相对方不公，而且在检察行政公益诉讼中也会遭到被监督对象的对抗。建议加紧研究出台专门的公益诉讼法，对包括检察调查核实权在内的关键问题进行系统规定，以为检察公益诉讼提供充分的保障机制。

此外，为了提升检察公益诉讼诉前程序保障能力，需要在检察人员办案能力、办案设备上加大投入，提高办案的准确性和取证的有效性。将行政机关参与诉前程序情况纳入行政机关内部考核范围，不仅能够提高诉前程序的效率，还可以使相关责任人员更加积极的参与其中，进而能够保障诉前程序社会治理功能的实现。

（五）完善检察公益诉讼的限制制度 

检察机关通过开展公益诉讼，维护国家利益和社会公共利益，是推动国家机关、社会组织以及公民等多方主体共同参与社会治理的重要途径，体现了新时代检察职能的转变，但仍然应当被限定在适当的司法能动限度内。检察公益诉讼要发挥其社会治理功能，实体和程序上都应划定边界。

实体性边界包括公共利益的识别、违法行为的判断和公益诉讼起诉条件的认定。首先，公共利益的识别不应局限于法定的公益诉讼领域。公共利益是一个内涵很广泛的概念，法律也没有作出明确界定。这就需要检察机关在办理公益诉讼案件时进行综合考量，要注意区分大公益与小公益、此公益与彼公益的区分。避免为了保护一类公益而损害另一类公益，或者保护了小的公益而损害了更大公益的情形出现。其次，对违法行为的判断，应当充分考虑行为主体的主观态度，而不宜机械司法。对于一些违法行为，其行为主体主观上明知，但由于存在一些客观上无法避免或者无法改变的因素，导致违法行为存续、公益受损持续。有些违法行为的存在甚至具有一定的正当性，比如，企业生产过程中的一些环境违法行为，实际上是正当生产行为的副产物。对此类违法行为，不应一概以提起公益诉讼的方式督促解决，而应该在诉前程序通过磋商的方式推进问题的解决，实现社会治理目标。再次，对于公益诉讼起诉条件的认定，应当坚持诉讼的基本法理，以存在需要解决的法律争议为前提。如果被监督对象对违法行为没有异议，检察机关不应当提起公益诉讼，而应当通过其他方式促进问题化解，否则，就有提起公益诉讼的目的不正当，甚至浪费司法资源的嫌疑。实践中，个别地方检察院不同程度地存在为了办案而办案，办凑数案的情况，这不仅违背了检察公益诉讼参与社会治理的初衷，也把检察公益诉讼制度的发展方向引入了歧途。

在程序上，检察公益诉讼的程序限制主要体现在听证程序、磋商程序以及信息公开等方面。首先，民主听证的方式是检验办案效果的重要手段，听证报告可以作为重要的结案依据。2022年，《人民检察院公益诉讼办案听证工作指引》提出，在行政公益诉讼案件的审理过程中，应当通过公众听证的方式，对整治方法是不是正确合理、切实可行、整治效果能否正确维护国家利益和社会公共利益做出评估。根据公开听证评估公共利益是否得到有效维护，并以听证结果作为是否结案的依据。2023年1月至9月，芜湖市各级检察机关办理公益诉讼案件，举行听证的只有164件，占全部公益诉讼案件总数的886件的18.5%；而且，三山区检察院和经开区检察院没有办理一起通过互联网直播的公益诉讼听证案件。这就需要在制度上，完善听证程序约束，充分发挥听证的功能作用。其次，在磋商程序方面，由于需要协调各方利益，很难以通过一次磋商就促使各方达成一致意见。检察机关决定开展磋商程序的公益诉讼案件，应当及时将具体磋商情况向上级部门汇报，并向社会公开。一方面可以提高磋商效率，另一方面也可以促使各方尽快达成一致意见。第三，检察机关办理公益诉讼案件，应该主动接受社会各界监督。信息公开是一个很好的接受监督的方式。只有信息公开透明，检察机关办理公益诉讼案件才能获得社会大众的支持和认可，检察公益诉讼制度也就更有力地服务于地方社会治理。否则，检察公益诉讼制度就很容易被误解，通过检察公益诉讼服务市域社会治理的功能也就容易落空。

六、结语

    检察公益诉讼作为一项新制度，在服务市域社会治理方面具有明显的功能价值，但也存在制度保障方面的缺失和操作实践中的偏差。芜湖市检察公益诉讼工作的开展情况，既具有自身的地域特点，也具有很强的代表性。总结芜湖市检察公益诉讼在服务市域社会治理方面的成功经验和不足，既是完善检察公益诉讼制度的客观要求，也是推进市域社会治理法治化的必然要求。

    （黄耀威、汪美娇、徐本鑫、傅  强  鸠江区人民检察院、市人民检察院、安徽师范大学法学院）